被誉为“地下森林”的长白山针叶林带中，栈道给一棵无法避开的小树留下了空间。李晨/摄
海拔1800米以上的岳桦林带，铺设了木制的栈道，其上的扶手是岳桦的树干，游客们在这栈道上享受着森林的清静。李晨/摄
对于任何一个国家的政府部门，经费都是敏感话题，而部门利益则是个老问题，但也是普通民众关心的议题。在中国，全民义务植树造林的时间已经很久了，而今植树造林牵涉到国家补贴，因此关乎一片林子，利益就成为一个更为敏感的话题。
“最初植树造林，国家基本没有什么经费支持。比如，最早启动的三北防护林工程，在1978年时国家仅给每亩3.7元的补助费，整个工程当时一共只有7000多万元的经费，而工程是在三北地区13个省（区）的600多个县同时启动。可以说，经费的严重匮乏也是导致今天我们看到的防护林不尽如人意的一个原因。”国家林业局造林司副司长李怒云8月17日接受《科学时报》采访时说。
她认为，即便是现在，对于国家的防护林工程造林，国家提供的也仅是种苗补助费。就是这项国家补助，也是从最初的每亩几元钱，慢慢地增加到十几元，到今天每亩也不过百元。而且这项费用国家还是先造林，后给钱。
“防护林体系建设是一个系统工程，这就像建设一个大厦，你不可能偷工减料！仅给种苗的补助只可以说是给了材料钱，而其间对整个大厦的工程建设的资金支持是远远不够。如前期的整地、后期的管理等都需要资金。现在的情况是地方政府提供点配套资金，林业部门凑点育林资金，当地农民投工投劳等来完成造林任务。”李怒云认为国家对营造林投入还是不足的。
中国是世界上人工林保存最多的国家。如何营造人工林？根据不同的经营目标，国家有不同的技术要求。李怒云介绍：“国家采取的是对有条件通过人工促进就可以恢复植被的地方，就进行封山育林、封山护林。要求生态公益林的混交比例不能少于30%，尽量避免造成单一树种带来的弊端。而对于以获取木材为主的人工林，多数是纯林，通过科学的经营管理措施，可以获得最大生产量。”
根据李怒云提供的数据，不同地区平均下来，每亩林地的造价应该在300元~500元之间。其中，经济林的造价会更高，例如油料林每亩的造价就高达六七百元。
中国科学院植物所研究员蒋高明认为：“在一些地区，即使造林成功，其投资产出比也不合算。2002年，京津风沙源治理工程与三北防护林每亩花费两者相加是326元。这样摊算下来，在内蒙古南部项目区的牧民，仅从国家造林项目中，每户就有高达48.9万元的当年收益。与其如此，对国家来说，还不如给牧民发工资，让他们什么都不要做更合算没有畜牧，退化草地完全能够自然恢复。”
高达48.9万元的数字，蒋高明是按照内蒙古正蓝旗牧民户均1500亩地计算得出的，他说：“实际上，他们每户的土地在1800亩~2000亩以上，北部则达1万亩以上。”但是，这在人多地少的中国实属特例。
一位业内人士对记者分析：“京津风沙源治理工程与三北防护林是两个不同的国家项目，不可能在同一地区重叠实施，因此简单相加不合理。在中国这样一个人多地少的国家，一户农牧民究竟能有多少亩地？”
“国家也没有那么多的投资。”李怒云计算了一笔费用，国家退耕还林的政策，是北方地区每退一亩按200公斤粮食计算，折价成钱是每公斤0.7元，因此，退一亩地给当地居民补助140元，另外，给予种苗费是50元。根据国家规划，退耕还林最高补助标准是8年，一亩地8年的补助费累计起来也不过1500多元。
而地方政府公布的绿化面积是另一个问题。中国工程院院士冯宗炜也表达了自己的看法：“有些地区的绿化面积那是能大能小。向国家要钱栽树时，面积大；给国家报数或者火灾之类时，面积小了。”
他说：“我曾经随队到一个地区考察，因为科考需要，我们详细丈量了当地的树林，后来看到过这个地区上报给国家的材料，面积比我们丈量的整缩了一圈。前些年，某省发生森林失火事件，我们遥感测绘的损失面积比地方上报的就多了一倍，他们以局部地区可恢复等理由就把面积给缩小了。”
“无论部门也好，个人也好，都应客观地、全面地来看问题，尤其是对数据，一定要用科学的、负责任的态度。”李怒云说，林业实行监理制，各省具体情况虽不一样，但是对造林工程都要请第三方监理。第三方可以是监理公司，也可以是具体个人，但必须都要有资质，即造林监理资格。比如个人如果获得营造林监理员的职业资格即可从事造林工程的监理工作，资格证书由国家建设部考核、发放，属国家劳动部管理。
蒋高明带领课题组在内蒙古地区连续进行了7年的实验。他认为，在那些生态退化尚没有达到生态恢复阈值的广大草原地区、半干旱荒漠地区，自然界靠其固有的恢复能力是能够实现生态恢复的，既不需要造林，也不需要飞播种草。
据他介绍，在浑善达克沙地他们的示范区面积为4万亩，榆树林天然散布其中，更新的榆树苗长在母树附近，山杏栽植时间为2001年，围封时间也是同年。由于保护得当，天然分布的榆树林长势远好于人工林：通过种子更新的榆树幼苗已达到3米，而人工栽植的山杏还基本保持了6年前的树苗高度不足1米！
“我们采取的以地养地、借助自然力恢复的途径，每亩成本只有20元！在草原或者荒漠地区，破坏因素是人与牲畜，生存压力能否消除是决定生态恢复能否成功的关键。”他说。
这20元仅为围栏费用和看护费用。他认为，如果管理好了牲口，围栏都是多余的。
“实验室的数据究竟能否被广泛推广和实施值得商榷，因为仅小范围的测试不能代表错综复杂的不同地域的情况。需要更多地了解不同地区的实际情况。那些仅仅只强调以自然修复为主的观点不科学，也算不上懂林业生产，没能真正考虑西部地区人民的生存环境。”李怒云说。
蒋高明作了另外一个分析：某旗县用1.5亿元造林经费治理了6%的退化土地。依此类推，国家还得投入21亿元才能治理其余的84%退化土地，这是因为中国草原地区90%的土地面临不同程度的生态退化。即使不考虑时间问题，照这样下去，国家也要花上万亿元才能治理涉及550多个旗县的生态退化，这样的费用任何国家也花不起。
中国林业科学院院长张守攻认为：“欧洲给农业的补贴是多少？我们根本就没法比。中国这么大，一个点的问题不能代表全部，中国有成千上万个村县，要拿出整体的数据，才能作一个合理的判断。”
退耕还林的价格也确实高于还草的价格。退牧还草价格为每亩20元钱，其中国家经费只有14元（地方配套6元钱，但很难兑现）。除此，还林、还草获得的国家补偿也不一样，还草给2年补助，还经济林给5年补助，还生态林给8年补助。
专家分析，退耕还林的钱是全部直接给农户，收入的差异化，使民众种树的积极性要高于种草。这也是造成宜草的地方没能种草而植树的一个重要原因。
种草的实际成本，据中国林业科学研究院林业研究所研究员马文远估算，毛乌素沙地飞播种草的效果很好，成本每亩为40元，这其中包括了种子、飞机租赁等费用，但没有将人工费用记入。
记者获得的一份吉林省四平市林业局关于科尔沁沙地的资料显示：采取建设大片的防护林和生态草的方式，栽植优质的防风固沙林和高效益的经济草种，可抵御来自科尔沁沙地的自然灾害的威胁。这一区域承担了近年来全市70%以上的造林和90%以上的生态草任务，经过努力，已完成造林50多万亩，围封生态草近30万亩。
“根据政府职能划分，林的管辖权在林业局，草的管辖权在农业部，谁管理资金就划给谁。”此为《新京报》去年刊登的一篇文章中一位熟知内情的人士的话。
在蒋高明的博客中记载着一个有趣的现象：同样在一片土地上，如草原，林业部门有“退耕还林”、“风沙源治理”任务，农业部门有“退牧还草工程”，地方政府执行谁的决议呢？而实质上是部门之间争国家治理草原退化的巨额经费这块“肥肉”。
另外，尽管法律规定防沙由林业部门主管，但是，“防沙应该由农业部门牵头”这句话来自去年《新京报》的一篇文章，是时任农业部畜牧业司副司长宗锦耀（现为农业部农机化司司长）的观点，防沙治沙应尊重自然规律，干旱地区适宜种草，种树那是劳民伤财。治沙必须从源头抓起，如果退化的草场不治理，慢慢会演化成沙漠化土地。
蒋高明说：“希望在该恢复草的地方就恢复草，该种灌木的地方就种灌木，该造林的地方就造林。但是，三者花国家钱的多少是有很大区别的。在干旱区，如果以造林为名申请的经费，而实际花在了种植铁杆蒿（半灌木半草本植物）上，这是对纳税人的钱不负责任的做法。”
“总体原则是：宜草则草、宜灌则灌、宜乔则乔，适地适树。在种树还是种草的问题上，要全面、科学并且用历史的观点来分析，而不应该在不了解各项工程的情况下，对部门进行攻击。”李怒云强调说。
目前跟治沙有关的工程，包括京津风沙源工程、三北防护林工程、退耕还林、退牧还草，除退牧还草外，其余均以林为主，投资皆与此相关。其实，国家也向农业部门投入大量资金，实施退牧还草、草原保护、舍饲圈养、围栏封育、草地建设等项目。
究竟国家在总体生态建设上累计支出了多少钱，目前还没有见到一个公开、完全的统计数据。